‘Zoals zo vaak in politiek en bestuur was ook dit woord er opeens: systeemverantwoordelijkheid,’ aldus Paul Frissen, lid van de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving. De RVS stelt in zijn eerste advies na het samengaan van RVZ en RMO dat systeemverantwoordelijkheid als sturingsconcept zo zijn tekortkomingen heeft. Maar de zorg is dol op het woord. Hoe nu verder?
Op het eerste oog lijkt het een mooi concept. RVS-voorzitter Pauline Meurs, tijdens de bijeenkomst waarin het advies werd gepresenteerd: ‘Systeemverantwoordelijkheid appelleert aan een breed gedragen gevoel dat de rijksoverheid zich niet overal tot in detail mee moet bemoeien, maar alleen de algemene kaders moet bepalen en bewaken en de uitvoering aan veldpartijen moet overlaten.’ Bovendien worden aan het woord systeem een aantal positieve betekenissen toegekend: ordenend, neutraal van karakter, en het suggereert integraliteit. In het systeemdenken komt ook het verlangen naar samenhang tot uiting, zoals samenhang in financiering, in organisatie of in zorgaanbod.
Onder de loep
Systeemverantwoordelijkheid lijkt dus enerzijds duidelijkheid (kaders, ordening, et cetera) en anderzijds ruimte (vrij in de uitvoering) te bieden en daar houden we van. Dus benoemen we gezamenlijk de rijksoverheid tot systeemverantwoordelijke, tot degene die het wat bepaalt en de veldpartijen en gemeenten tot de uitvoerders, degenen die het hoe bepalen. Maar werkt het in de praktijk wel zo? In het advies Verlangen naar samenhang. Over systeemverantwoordelijkheid en pluriformiteit legt de RVS het begrip systeemverantwoordelijkheid onder de loep, om vervolgens de vraag te stellen of het in het domein van zorg en maatschappelijke ondersteuning vandaag de dag nog passend is.
Meurs: ‘Systeemverantwoordelijkheid heeft ons veel gebracht. Maar dat is één kant van de medaille. De beloftes die het in zich draagt, worden gelogenstraft. Bij calamiteiten, bijvoorbeeld, klinkt meteen de roep om optreden door de minister.’ De landelijke overheid blijkt zelden rolvast. De ene keer beweegt ze als een strateeg met de andere partijen mee, de andere keer grijpt ze snel in, als een manager die risico’s meteen wil inperken, blijkt uit een analyse van parlementaire debatten die de Raad uitvoerde.
Pluriformiteit koesteren
Daarnaast is het systeem niet neutraal en staat de systeemverantwoordelijke rijksoverheid niet boven de partijen, maar heeft ze eigen opvattingen en waarden, die een rol spelen bij haar handelen. Zoals over gewenste en ongewenste uitkomsten van beleid, of over de gewenste rol van burgers. Die onderliggende aannames blijven onbesproken, maar leiden wel tot ‘een stille sturing,’ zoals Frissen het noemt.
Het systeemdenken brengt dus niet de duidelijkheid en de ruimte die de term suggereert. Meurs: ‘De vraag is dan ook of systeemverantwoordelijkheid nog wel een passend sturingsconcept is. Zeker als je het afzet tegen de pluriformiteit die de overheid zegt na te streven in zorg en maatschappelijke ondersteuning. Daarin staat immers maatwerk in de spreekkamer of aan de keukentafel centraal.’ De Raad pleit ervoor het systeemdenken ‘ernstig te relativeren en pluriformiteit als centrale waarde te koesteren. Verschillen in de zorg worden daarmee uitgangspunt. Dat kan ongemakkelijk zijn, maar daar moet wel ruimte voor zijn. We hebben nu de neiging verschillen glad te strijken.’
De RVS zal dit nieuwe perspectief op sturing in zorg en maatschappelijke ondersteuning in volgende producten en adviezen verder concretiseren.
Het advies Verlangen naar samenhang. Over systeemverantwoordelijkheid en pluriformiteit werd aangeboden aan Directeur-Generaal Bas van den Dungen van het Ministerie van VWS.